Yerel Yönetimlerde Finansman Sorunları

Fırat AYHAN

EKO-POLİTİK

Üniter yönetim sistemine sahip ülkemizde kamu idaresi bir bütündür. Kamu görevleri merkezi yönetimle yerel idareler arasında bölüştürülmüştür. Fakat ana sorumluluk merkezi idare elindedir. Merkezi yönetim hızlı ve dengeli kalkınmayı sağlamak için yerel yönetimleri kontrol etmek, gerektiğinde teknik yardımda bulunmak zorundadır. Yerel idareleri kendi sorumlulukları ile baş başa bırakmamak için çeşitli kontrol mekanizması yardımıyla denetimini sürdürmek durumundadır. Yerel idarelerin kararları, eylem ve işleri organları ve personeli üzerinde vesayet yetkisini kullanmakta iken mali olanaklarını iyileştirmek için kaynak kullandırmak durumunda kalmaktadır.

Belediyelerin üç tür mali kaynağa sahip olduğu görülmektedir:
Birincisi: Yerel kaynaklardan elde edilen öz gelirler (Vergiler, harçlar, katılım payları, ücretler ve belediyeye ait taşınmazların satılması, kiraya verilmesi ve işletme gelirleri)
İkincisi: Transfer gelirleri (Merkezi yönetim gelirlerinden aldığı pay ile yardım ve borç şeklindeki aktarmalar)
Üçüncüsü: Bankacılık sektörü ile mali piyasalardan alınan krediler

Ülkemizde belediye teşkilatı 1930 tarihli 1580 sayılı karar ile düzenlenmiştir. Belediye kanunun yürürlüğe girmesiyle mali paylaşımın başlangıcı yapılmıştır.
Söz konusu kanunla; Belediyelerin, sınırları içinde oturan şahısların komşuca yaşamaktan doğan müşterek ihtiyaçlarını düzenlemek ve tatmin etmekle görevli bir kamu idaresi olduğunu ortaya çıkarmaktadır. Belediye kanunun kabulü ile merkezi yönetim üstelendiği görevlerden mahalli nitelikte olanları yerel idarelere bırakmıştır. Özel bütçe ve gelir kaynaklarına sahip olan belediyeler il ve ilçe merkezlerinde ve nüfusu iki binden fazla olan yerlerde kurulmaktadır.

1933 yılında belediyelerin içme suyu yatırımlarını gerçekleştirmelerine yardımcı olmak amacıyla 2301 sayılı yasa ile belediyelerin ilk mali yardım kuruluşu olan Belediyeler Bankası kurulmuştur. Belediyelerin karşısında önemli bir sorun olan finansman sorununun Banka’nın verdiği kredilerle giderilmesi amaçlanılmıştır.

Belediyelerin ihtiyaçlarını gidermede sadece kredi sağlanmasının yeterli olmadığı anlaşılmış ve 1935 yılında kurulan Belediyeler İmar Heyeti ile nüfusu on bini aşan belediyelerin içme sularının İçişleri Bakanlığı’nca yaptırılması amaçlanmıştır. Daha sonra 1945 yılında Belediyeler Bankası ile İmar Heyeti birleştirilerek belediyelerin yanında il özel idareleri ve köyleri de kapsamına alan İller Bankası kurulmuştur. Bankaya nüfuslarına bakılmaksızın tüm belediyelere içme suyu temin yetkisi verilmiştir.

Böylelikle İller Bankası’na su ve kanalizasyon da dahil olmak üzere altyapı projelerinin finansmanı, geliştirilmesi ve inşa edilmesi konularında belediyelere yardım etmekle görevlendirilmiştir. Sadece kredi açmak değil teknik yardım da amaçlanmıştır. Kuruluşundan iki yıl sonra Belediyeler Fonu oluşturulmuş olup belediyelerin su çalışmalarındaki ihtiyaçlarını bu fon karşılamıştır.

1980’li yıllardan başlayarak İller Bankası yeniden yapılanma adı altında yapılan çalışmalar neticesinde altyapı finansmanlarında etkin kamu kredileri sağlama işlevinden uzaklaştırılmıştır. Enerji dağıtım yatırımları 1985 yılından itibaren tümüyle banka faaliyet alanı dışına çıkmıştır. Türkiye Elektrik Kurumu’na (TEK) devredildikten sonra özelleştirilmiştir.

Ülkemizde 1984 yılında yapılan düzenlemelerle Türk yerel yönetim sistemimize iki yeni deyim girmiştir; Büyükşehir belediyeleri ve ilçe belediyeleri. Bu modelle klasik belediyelerin dışında idari ve mali yapıları farklı olan Büyükşehir ve ilçe belediyeleri ortaya çıkmıştır

Büyükşehirler kurulması ve dış borç olanaklarının belediyelerce kullandırılması olanaklarının ortaya çıkmış olması nedeniyle İller Bankasının büyük ölçekli yerleşmelerdeki etki alanları daraltılmıştır. Örneğin kentlerde su altyapı çalışmaları için İSKİ modeli su işletmeciliği dönemi başlamıştır.

Yerel yönetimlerin yatırım harcamaları artış kaydederken İller Bankası dışında farklı kaynak arayışlarına itilen yerel idareler için en başta gelen borçlanma yöntemleri dış borçlar olmuştur. Özellikle Büyükşehirler finansman kaynaklarının ortalama yüzde 50’sini dış kredilerden karşılamıştır. Belediyelerin Hazine garantisi ile sağladıkları kredilerin ödemelerinde sorunlar yaşaması Hazine’ye ek mali yükümlülükler getirmiştir. Merkezi idare dış kredilere kısıtlayıcı sınırlamalar getirmesi sonucu 2000 yılı ve sonrasında kullanılan dış kredilerin düşmesini sağlamıştır.

Dış finansmana dayalı borçlanma yöntemlerinin merkezi yönetimce de benimsenmeye başlanılması nedeniyle yerel idarelerin dış borç isteklerinin azaltılması çalışmaları pek de başarılı olamamıştır. Yerel yatırımların finansmanında öz kaynakların yetersiz kalması, genel bütçe gelirlerinden ayrılan payların ve yerel idarelerce tahsil edilen vergilerin söz konusu yatırımlarda yetersiz kalması yerel idareleri kaynak aramaya itmiştir.

Son yıllarda küresel sermayenin kentlerin yatırımlarına yönelik ilgilerin artması yerel idarelerin ulusal sermayenin dışında finans kaynakları aramaya sebep vermiştir. Uluslararası sermaye örgütleri yerel idarelerin ihtiyaçlarına yönelik reform çalışmaları adı altında çalışmalar yapmaktadır. Kentlerin ihtiyaçları için yapılması planlanan uzun süreli projelerin büyük mali olanaklarla gerçekleşmesi gerektiği göz önüne alındığında, ulusal projelerle karşılanamayacak boyutta olduğu ileri sürülerek küresel sermaye örgütlerinin bu projelerde yer edinmesi gerektiğinin ortaya çıkması gerektiği belirtilmektedir.

Dünya üzerinde hâkim bulunan kapitalizmin çeşitli dönemlerde kriz yaşaması nedeniyle farklı düzeylerde küresel politika arayışına itmiştir. Aşırı sermaye birikiminin yol açtığı krizlerde çözüm arayışları yeni yatırım alanlarının üretilmesi yollarını aratmaktadır. Gelişen kentlerde altyapı sektörünün karlı bir yatırım alanı haline gelmesinden dolayı bu potansiyeli küresel sermayeye çekmiştir. Yatırım projelerinin sadece Asya kalkınma bankalarınca 280 milyar dolarlar düzeyine çıkacağı beklentisi ve bu projelerde kentsel altyapı gereksinimleri karşılanmasına yönelik altyapıyla ilgili olması bu alanın büyüklüğünü göstermektedir.

Merkezi yönetimlerin yerel idarelerin gereksinimlerini ulusal vergi ve borçlanmayla karşılamayacak olması savıyla ‘Yerel Kredi Piyasası’ modelini uygulamaya çalışmaları neticesinde, uluslararası sermaye girişi önündeki en önemli engeli yani yerel yönetim bankacılığını tasfiye etme gayretine girmiştir.
ABD modeli yerel kredi piyasası örnek gösterilerek gelişmekte olan ülkelere
model bir piyasa oluşturarak, yerel maliye sistemi değiştirilip, yerine piyasa merkezli büyük ölçüde dış borçlanmaya dayalı yerel kredi piyasası sistemi oluşturulmak gayesine girilmiştir. Bu sistemi gelişmekte olan ülkelere ihraç etme amacıyla gerçekleştirilmek istenen yerel yönetim reformlarında yerel yönetimlerin finansmanına yönelik değişiklikler yaptırılarak yerel kredi sistemine benzer bir model oluşturma gayretine girildiği görülmektedir. Bu modelde belediyelerin bonolar aracılığıyla borçlanması ikincil piyasada bu bonoların işlem görmesi öngörülmektedir. Yatırımcıların belediyelerin mali yapısına göre bonolarını alarak yatırımların verimliliğini arttırma yolunu açmak amaçlanmaktadır.
ABD’de Mortgage Suprime Kredi modelinde başlayan krizi düşündüğümüzde küresel sermayelerde başlayacak olumsuzluğun tüm mali piyasalara etki edeceğini göz önünde tutmak gerekir. Süprime Kredi modelinde de ikincil piyasada işlem gören emlak sektöründeki bonolar usulüne uygun kullanılmadığından krizde etken olmuştu.

Belediyelerin bonolar aracılığıyla yatırımların finanse edilmesi modelinde de bu bonoların ikinci el piyasasında çok el değiştireceği ve ülke dışına taşınacağı muhakkaktır. Belediye borçlarında ve yönetimlerinde başlayacak krizlerin yine küresel boyutta bir darboğaza gireceği düşünülmelidir.

Kentsel altyapı alanında beliren büyük ölçekli yatırım projelerinde küresel sermayeye imkân tanıyan yerel politikalar hazırlanamamıştır. Küresel sermayenin yerel altyapı projelerine hükmedememesi önünde engel görülen sistem, ulusal düzeyde örgütlenmiş bulunan ve kamusal kredilere dayanan yerel yönetim bankalarının varlığıdır.

Dünya Bankası verilerine göre gelişmekte olan ülkelerin 50’den fazlasında Avrupa örneği alınarak yerel yönetim bankacılığı kurulmuştur.
Yerel bankacılık modeli yerel idarelerin altyapı ihtiyaçlarını ülkelerin iç finansmanına ve kamu kredilerine dayanmaktadır.

Türkiye’de yerel idarelere merkezi yönetim adına kaynak aktaran İller Bankası, tüm belediyelerin sağladığı katkılarla kurulmuş, mevduat kabul etmeyen, yatırım ve kalkınma bankası niteliğine haiz özel bütçeli kamu kurumudur.

Yerel yönetimlere mali aracılık etme gereksinimi sadece Türkiye’ye özgü bir ihtiyaç değildir. Batı Avrupa’da 19. yüzyılda gelişmeye başlayan finansman kurumlarından bazıları yerel yönetimlerin tahvil piyasalarından uygun şartlarda finans sağlayamama nedenlerinden dolayı ortaya çıkmıştır. Kaynaklara ulaşılabilme, uygun şartlarda borçlanabilme proje finansmanında süreklilik yerel özerkliğin arttırılması, mesleki ve teknik yardım gibi unsurlar yerel idareler için uzmanlaşmış finans kurumlarına ihtiyaç göstermiştir.

Türkiye’de bu görevi İller Bankası yerine getirirken projeler için kredi vermenin yanında ihale ve uygulama aşamalarında da görev üstlenmektedir. Bu durumun yerel idarelerin özerkliğini zedelediği iddia edilse de sağlanan kredilerle yapılacak hizmetlerin daha uygun şartlarda ve uzmanlaşmış kadro eliyle yapılması açısından uygun düşmektedir. Türkiye’de yerel halkın ihtiyaçlarını karşılayacak altyapı, üstyapı çalışmalarını Büyükşehirlerin yanında ancak bir kaç belediye kendi birikim ve tecrübesi yapabilecek durumdadır. Bu imkânlardan yoksun belediyeler açısından baktığımızda, ülke genelinde bölgesel şube ağı bulunan iller bankası aracılığıyla yapılması bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmıştır.
İller Bankası kar amacı olmayan, hizmet anlayışıyla faaliyet gösteren yatırım ve kalkınma bankasıdır. Yerel yönetimlere hizmet götüren banka, kurumlar vergisine tabi bir kurum olup, her yıl ortalama 100 milyon YTL kurumlar vergisi ödemektedir. Bu verginin ödenmemesi durumunda yerel idarelere birer milyon YTL kredi vererek, 100 belediyenin çeşitli sorunlarını çözmek imkanına sahip olacaktır

Ülkemizde altyapı hizmetleri kamu kredileri ile finanse edilmiş olup genellikle orta ve uzun vadeli düşük faizli olmuştur. Yerel idarelerin kullandıkları krediler zaman zaman merkezi idareler tarafından ertelenmiş ya da silinmiştir. Bu nedenle sağlanan krediler zaman içinde borç niteliğinden transfer ya da yardım niteliğine dönüşmüştür. Böylelikle yerel idarelerin özerkliğine merkezi yönetimin zorunlu müdahalesi ortaya çıkmıştır.

2006 yılı rakamlarına göre 3250 belediyelerin 3000 bini bankaya borçlu, diğer belediyelerin de borcu bulunmaktadır fakat ödenebilir borç olduğundan borçlu sayının içine alınmamış. Borçların %85’i ödeme güçlüğü yaşayan 465 belediyeye aittir. Borçsuz belediye sayısı sadece 7 olarak görülmektedir. Kimi belediyelerin tüm mal varlığına el konulsa borcunu ancak 144 yılda ödeyebiliyor. Borçlar 10-15 senelik borçlar olarak birikmiş durumdadır. Aşırı kredi talepleri borç stoklarını arttırmaktadır. Altyapı çalışmalarının dışında sosyal içerikli krediler, araç alımları için kredi talepleri bulunmaktadır. Belediyelerin gelirleri ile yatırımları birbirini karşılayamamaktadır. Özellikle güney ve güney doğu bölgelerinde belediyeler su, emlak vergilerini yeniden seçilememe korkusuyla toplayamamaktadırlar.
Çoğu belediyelerin borçlarını siyasi iktidarın talebiyle yeniden yapılandırmak zorunda kalan iller bankası adeta belediyelerin faiz ödemelerini silmek zorunda kalmaktadır.

Yeni yapılandırılma ile A.Ş şekline dönüşecek olan iller bankası tamamen bankacılık kurallarına göre hareket etmesi öngörülmektedir. Kredi talebinde bulunan yerel idarelerin mali yapılarına göre kredi talepleri değerlendirilecek bir yapı hedefleniyor. Kredi borcu olan belediyelerin borçlarına karşılık merkezi yönetimden bu belediyeye aktarılması için gönderilen ödeneklerden kesilmesi uygulamasının kararlı bir şekilde uygulanacağı düşünülmektedir.
Yeni yapılandırmada bankacılık faaliyetleri üç bölümden oluşması planlanıyor. Projeler için finansman sağlamak, teknik danışmanlık yapmak, proje geliştirmek adı altında üç ana faaliyet yürütecek olan bankada, yönetim yapısı üçlü kararnameyle atanacak olan Genel Müdür, Merkez Banaksınca belirlenecek Yönetim Kurulu olarak yapılandırılırken, banka personelinin de devlet memuru statüsünde değil, sözleşmeli olarak çalıştırılması planlanmaktadır.

Yerel idarelerin kredi taleplerinde kredibilitesi göz önüne alınırken belediyeler alacakları kredi karşılığında malvarlığından da teminat gösterebilecektir. Kredi komitesinin yerel idarelerce talep edeceği kredi verme kararında genel müdürün etkili olmayacağı yer almaktadır. Ödenmeyen borçlar nedeniyle bankaya merkezi yönetim tarafından yerel idarelere genel bütçe gelirlerinden aktarılan paylardan kesinti yapılması sayesinde belediyelerin borçlarının birikmeyeceği düşünülmektedir.

Yeni yapılandırılma ile uygulanacak yöntemlerin ana şekilde hali hazırda yapılıyor olmasına rağmen siyasi idarenin isteğiyle borçlar nedeniyle kesintilerden erteleme yapıldığı ya da hiç yapılamadığı bilinmektedir. A.Ş konumuna döndürülecek bankanın sermaye sahipliğinin belediyelerden alınarak hazineye devredilmesi durumunda borçlarını ödeyemeyecek duruma düşen belediyelere siyasi iktidarın başka yollarla tekrar bu borçları silmesi, transfer ya da bağış şekline dönüştürülmesi kaçınılmazdır. Bu durumda İller bankasının bankacılık faaliyetlerinin gerektirdiği kuralcı uygulamaları gerçekte yapabileceği şüpheli durumdadır. Bankaya borçlara karşılık bir sübvanse uygulamasının olacağı kaçınılmaz görünüyorken hali hazır uygulamalardan daha farklı bir uygulamaların yerel idarelerin gelir kaynaklarında iyileştirmelerle olabileceği ortaya çıkmaktadır. Şu anki uygulamada yerel idarelerin gelirlerinden banka sermayesi için kesilen %5 lik payın ortadan kaldırılması büyük gelirlere sahip Büyükşehir belediyeleri açısından çok önemli bir meblağ teşkil ederken gelirleri düşük diğer belediyeler için önemsiz olacağı ortadadır. Bankanın yeniden yapılandırılması konusunda Büyükşehirlerin istekli olmasına karşılık diğer belediyelerin bu uygulamayı istememesi bunu kanıtlar niteliktedir.

İller Bankasının yeniden yapılandırma çalışmalarında merkezi yönetimin uygulamalara müdahalelerde bulunma yolu kapatılması amaçlanmaktaysa da ülkemizde yerinden yönetim ilkelerinin tam olarak uygulanmaması nedeniyle bunun mümkün olmayacağı görülmektedir.

İller bankasının özerkliğini sağlayacak çalışmaların sermayeyi hazineye aktarılmakla sağlanamayacağı aşikârdır. Merkezi yönetimin vesayeti altında bulunan yerel idarelerden belediyeleri bir tarafa bıraksak dahi il özel idarelerinin merkezi yönetimin daha sıkı bir denetimine bariz kaldığı ortadadır. Bu durumda yeniden yapılanmasından sonra merkezi idarenin etkisinden sıyrılmış bir İller Bankası’nın, belediyelere ve il özel idarelerine sağlayacağı mali ve teknik desteği siyasi etkilerden uzak sağlama olasılığı çok düşük olacaktır.

İller Bankası’nın yerel idarelere sağlayacağı mali desteklerde objektif kuralları uygulaması yerel idarelerin tamamen özerk olmasına bağlıdır. Mali gücü ve teknik personeli sağlam olan Büyükşehir belediyeleri ve birkaç belediye dışında objektif kıstaslarla borçlanacak yerel idareler olmayacağı görülmektedir. Mali gücü yerinde olan idareler açısından baktığımızda da dış borç imkânları yüksek olduğundan İller Bankası’ndan borçlanma ihtiyaçları olmayacaktır. Bu durumda bankanın yeniden yapılandırma çalışmalarından sonra piyasa koşullarına göre çalışması amaçlandığından, mali gücü ve teknik personeli zayıf yerel idarelerin borçlarını ödeyemeyecek duruma düşmesi halinde yapacağı işlemler olarak belediye malları üzerinde hacizlere başlanılıp başlanmayacağı sorununu ortaya çıkaracaktır. Bu işlemlere gerek kalmayacağı bankaya aktarılmış olunan genel bütçe paylarından kesintilerin yapılacağı belirtilmekte ise de şu anki uygulamalarda da aynı uygulamalar yapılmaktadır. Paylardan kesintiler siyasi etkilerle yapılamamakta yerel idarelerin bir şekilde borçlanması artmaktadır.
Bu durumda geçmişte olduğu gibi merkezi yönetimin mali destek sağlaması bu borçların transfer ya da yardım niteliğine dönüştürülmesi zorunluluğu ortaya çıkaracaktır. Borçlardan dolayı haciz işlemlerine gerek duyulmadan merkezi yönetimin siyasi etkilerle bu borçları silmesi piyasa koşullarında faaliyet gösterecek olan İller Bankasının yeni konumuna nasıl bir etki edeceği bir soru olarak karşımıza çıkacaktır. Nüfusu düşük belediyeleri kapatarak bu belediyelere aktarılan ödeneklerden tasarruf etme amacıyla çıkarılan kanuna rağmen fiili olarak kapatılamayıp seçime girecek olan bu belediye seçmenlerinin siyasi iradeye bir tepki gösterip göstermeyeceği merakla beklenirken, bu tür belediyelerin ödeyemeyeceği borçlarından dolayı bankaca haciz işlemlerinin uygulanması siyasi etkileri bakımından olumsuz olacağı ortadadır.

İller Bankasının yeniden yapılandırılma çalışmalarıyla özerk, bağımsız bir kurum kimliğine dönüştürülme düşüncesinin başarılı olma şartı, yerel idarelerin yeniden yapılandırılmasına bağlıdır. Mali gücü yeterli olan belediyelerin dışındaki yerel idarelerin gelir kaynakları yeniden düzenlenmeden, ek kaynak imkânları sunulmadan yeniden yapılandırılacak olan İller Bankası’ndan verim alınacağı düşünülmemelidir

Gelir kaynakları bakımından il özel yönetimi ile belediyelere dayanan, harcamalarına ek olarak köyleri de içine alan İller Bankası yeni yapılandırmayla yerel idarelerin bütçe gelirlerinden kestiği %5’lik katkı paylarının ortadan kaldırılması yerel idarelere ek gelir sağlayacaktır. Bu kesintinin ortadan kalkması Büyükşehir belediyelerine bağlı işletmelerin gelirlerini de kapsadığından Büyükşehir belediyeleri için önemli bir kaynak olarak dönüş yapacaktır. Aynı dönüşün mali yetersizliğe sahip belediyeler için olacağı şüphelidir. Her yıl bütçe gelirlerinin %5’inin kesilerek İller Bankası sermayesine aktarılan çoğu belediyeler için bu kesintinin ortadan kaldırılması kuşkusuz önemlidir fakat bu kesintinin ortadan kaldırılması karşılığında diğer olanaklardan yoksun kalacak belediyeler için tercih dilinebilirliği şüphelidir.

Sonuç olarak
Ülkemizde yerel idarelerin mali kaynakları güçlü olan ve mali kaynakları güçsüz olan belediyeler ayrımına girerek yeniden yapılandırma süreci başlamalıdır. Yerel idarelerin ihtiyaçlarını gidermek görevi olan İller Bankası’nın statüsünün bankacılık faaliyetleri yürüten A.Ş konumuna çevirmek tek başına yeterli bir uygulama olmayacaktır. Sistem olarak hemen hemen aynı işlemlerin yapılacağı yerel kalkınma sürecinde, yerel idarelerin tam anlamıyla yerinden yönetim uygulamalarına dönüşmeyeceği sürece sorunlar devam edecektir.

Yerinden yönetim sisteminin yumuşatılmış şekliyle uygulandığı ülkemizde merkezi yönetimin bir uzantısı olarak görülen mevcut uygulamada merkezi idare vesayet hakkından vazgeçmediği için yerel idarelerin tüm işlemlerinden sorumlu olarak görülmektedir.

Belediyelerin hizmet alanlarına girdiği halde ortaya çıkan aksaklıkların siyasi idareye mal olan bir yapı varken yerel idareye kaynak aktaran aracı finans kurumunun tam anlamıyla bir banka olması ya da bankacılık yetkisi olmayan bir kamu kurumu olması önemli olmayacaktır.

Sonuçta yerel idarelerin başında bulunanlar tarafından, sınırları içinde yaşayan halka yapılacak hizmetler için kredi talebinde bulunulacak, alınan krediyi ödeyebilen ya da ödeyemeyen söz konusu belediye başkanı, siyasi idarenin adaylar arasından belirlediği kişiler olacaktır.

Fırat AYHAN